Rapport final sur les options du Recensement de 2016 : cadre proposé de détermination du contenu et options méthodologiques

1. Sommaire

Statistique Canada et le Projet de la stratégie du Recensement de 2016

Statistique Canada a pour mandat de veiller à ce que les Canadiens aient accès à une source fiable de données statistiques qui répondent à leurs besoins d'information les plus prioritaires. La production efficace de statistiques pertinentes, accessibles et de grande qualité favorise le fonctionnement efficient de l'économie canadienne et la gouvernance efficace de notre société (Statistique Canada, 2011a).

Dans le cadre de ce mandat, Statistique Canada, en vertu de la Loi sur la statistique (L.R.C., 1985, ch. S-19), doit réaliser le Recensement de la population tous les cinq ans. En vertu de la loi, le gouvernement (au moyen d'un décret) prescrit les questions qui doivent être posées dans le recensement. En vertu de la même loi, chaque personne est tenue de fournir les renseignements demandés dans le recensement, et Statistique Canada doit protéger la confidentialité des renseignements personnels fournis par les répondants.

Depuis 1971, le Programme du recensement^{Note de bas de page 1} de Statistique Canada a utilisé deux questionnaires : un questionnaire complet, distribué à un échantillon de ménages et renfermant la série complète de questions, ainsi qu'un questionnaire abrégé, distribué au reste des ménages et renfermant seulement une série de questions générales. Jusqu'en 2006 inclusivement, le questionnaire abrégé et le questionnaire complet étaient tous deux obligatoires.

À l'été 2010, le gouvernement a approuvé 10 questions pour constituer le Recensement de 2011. Ce questionnaire abrégé est demeuré obligatoire et a été distribué à tous les ménages. Le gouvernement a demandé à Statistique Canada de recueillir le reste des renseignements que l'on proposait de recueillir dans le cadre du Recensement de 2011 (questionnaire complet obligatoire) au moyen d'une enquête-échantillon à participation volontaire, appelée Enquête nationale auprès des ménages (ENM). À ce moment-là, la question de l'atteinte à la vie privée avait été soulevée, remettant en question le fait d'obliger les Canadiens à répondre à certaines questions et la pertinence de l'information recueillie par le Programme du recensement.

Conformément au processus habituel de Statistique Canada d'examiner et d'évaluer ses programmes statistiques, et compte tenu des changements apportés au Programme du recensement canadien de 2011 ainsi que des changements dans les approches de recensement sur la scène internationale, Statistique Canada a lancé le Projet de la stratégie du Recensement de 2016^{Note de bas de page 2} en décembre 2010. L'objectif de ce projet était d'étudier des options et de formuler une recommandation au gouvernement fédéral sur la méthodologie du Programme du Recensement de 2016 en 2012. Bien que ce délai soit nécessaire pour permettre qu'une décision quant à l'approche soit prise en temps opportun de manière à allouer suffisamment de temps pour la planification, l'élaboration, la mise à l'essai et la mise en œuvre de la méthodologie pour 2016, il est trop court pour permettre une analyse complète de la qualité des données de l'ENM de 2011. Cette analyse s'achèvera en 2013, lorsque les résultats de l'ENM seront diffusés.

Le projet a examiné les approches des recensements de la population qui sont utilisées dans le monde et évalué leur applicabilité au contexte canadien, ainsi que leur respect du mandat et du modèle opérationnel de Statistique Canada. Il comportait un examen des exigences constitutionnelles et légales et la prestation d'un cadre de détermination du contenu, y compris les critères d'inclusion du contenu dans le Programme du Recensement de 2016 et des années subséquentes.

Perspective internationale

La réalisation d'un recensement est une initiative statistique importante dans le monde entier. Les recensements ont une importance telle que les Nations Unies ont établi, depuis 1958, des principes et recommandations concernant les recensements de la population et des logements, y compris les caractéristiques de la population et des logements qu'il est recommandé de mesurer. Les paragraphes d'introduction de la dernière version des principes et recommandations (Nations Unies, 2008) traitent de l'importance des recensements :

Le capital le plus important qu'une société puisse avoir est son capital humain. Évaluer quantitativement et qualitativement ce capital à l'échelon des petites zones et des régions et au niveau national est une activité essentielle des administrations publiques modernes.

Les pays doivent non seulement déterminer le nombre de leurs habitants mais aussi savoir, entre autres, qui ils sont, quel est leur âge et leur sexe, quelles études ils ont faites, quel emploi et activité économique ils exercent, et aussi où ils vivent, comment ils sont logés, s'ils ont de l'eau ou disposent d'autres commodités essentielles, s'ils ont accès à l'Internet, etc.

Pour la communauté statistique internationale, le recensement est plus qu'un simple dénombrement de la population; c'est un Recensement de la population et des logements, y compris les caractéristiques des personnes et des unités de logement.

Le Programme canadien du recensement jusqu'en 2011

Au Canada, l'exigence constitutionnelle de réaliser un Recensement de la population décennal (les années se terminant par « 1 ») remonte à la proclamation de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867 (maintenant appelé la Loi constitutionnelle de 1867). L'exigence constitutionnelle de réaliser un recensement quinquennal (les années se terminant par « 6 ») découle encore aujourd'hui de la Loi constitutionnelle de 1907 et de la Loi constitutionnelle de 1930, puisque les chiffres de population du Manitoba et de la Saskatchewan demeurent au-dessous des limites établies par ces textes. L'exigence de réaliser un recensement quinquennal dans l'ensemble du pays est inscrite dans la Loi sur la statistique depuis 1970.

La Loi sur la statistique ne définit pas explicitement le mot « recensement » et ne précise pas les questions qui doivent être incluses dans le recensement. Elle énonce que le recensement est un Recensement de la population qui doit être fait de façon à veiller à ce que le dénombrement de la population soit établi pour chaque circonscription électorale fédérale du Canada. L'article 21 de la Loi habilite le gouverneur en conseil à établir les questions du recensement et, conformément à l'article 8 de la Loi, ces questions ne peuvent être qu'obligatoires. Par ailleurs, on a trouvé des exemples de lois plus explicites et détaillées sur le recensement dans d'autres pays.

En pratique, le Programme du recensement au Canada n'a jamais été un simple dénombrement de la population, pas plus qu'il n'a été un processus statique. Le contenu du Programme du recensement a évolué pour répondre aux besoins d'une société en évolution et à une population de plus en plus diversifiée. Le contenu s'est enrichi au fil des années (p. ex., les caractéristiques sur les immigrants en 1901, la langue parlée à la maison en 1971, l'identité autochtone et les groupes de population en 1996), tandis que d'autres parties du contenu ont été supprimées (p. ex., le service de guerre, l'accès à de l'eau courante chaude et froide, l'accès à un bain ou à une douche et la présence de toilettes à chasse d'eau en 1971). La formulation des questions et des catégories de réponses a également été révisée au fil du temps pour tenir compte des réalités sociales. Par exemple, en 1871, les seules options pour « état matrimonial » étaient marié, veuf ou autre. En 2001, la définition des couples en union libre a été modifiée pour inclure les personnes de sexe opposé ou de même sexe vivant ensemble en couple, sans être légalement mariées. Le cycle de 2006 a été le premier Programme du recensement à dénombrer les couples mariés de même sexe, reflet de la légalisation des mariages de personnes de même sexe pendant cette période.

Le Programme du recensement au Canada a toujours été fondé sur une approche de recensement traditionnel, c.-à-d. une approche qui vise à recueillir les caractéristiques auprès des particuliers et des unités de logement à un moment précis. L'approche fondamentale n'a pas changé, mais la méthodologie a beaucoup évolué au fil des ans pour améliorer l'efficacité du Programme du recensement, pour alléger le fardeau du répondant, pour prendre en compte les préoccupations à l'égard de la protection de la vie privée et de la confidentialité, et pour maintenir la pertinence des données du Programme du recensement et en améliorer la qualité. Voici des exemples de ce genre de changements méthodologiques : mise en place de machines pour traiter les questionnaires du recensement retournés (1921), recours à l'échantillonnage (1941), mesure du sous-dénombrement du recensement (1961), autodénombrement (1971), envoi par la poste des questionnaires, suivi centralisé et réponses par Internet (2006).

Résultats importants

Les discussions avec les utilisateurs des données pendant l'été et l'automne 2011 dans le cadre du Projet de la stratégie du Recensement de 2016 ont confirmé le rôle essentiel du Programme du recensement dans la prestation d'information sur un éventail de sujets, plus de 800 utilisations des données du Programme du recensement ayant été déclarées^{Note de bas de page 3}. D'abord et avant tout, les chiffres de population produits par le Programme du recensement sont explicitement exigés par diverses lois, c'est-à-dire que les données du recensement y sont explicitement mentionnées. Ces chiffres de population font partie intégrante du Programme des estimations de la population (PEP) de Statistique Canada, qui s'appuie sur les dernières données du Programme du recensement, ainsi que les données administratives fournies par d'autres ministères et organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux, afin de produire des estimations annuelles et trimestrielles de la population canadienne à divers niveaux géographiques d'un recensement à un autre. Le PEP répond aux exigences réglementaires qui s'appliquent au calcul des transferts de revenu et des programmes de partage des coûts entre les divers ordres de gouvernement (Statistique Canada, 2011b) et produit de l'information afin de calculer les principaux transferts fédéraux aux provinces et aux territoires en vertu de la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces. Il sert également de source d'information pour la représentation des provinces à la Chambre des communes en vertu de la récente Loi sur la représentation équitable, qui a reçu la sanction royale le 16 décembre 2011. Le PEP est également utilisé comme source de données repères pour bon nombre d'enquêtes sociales et d'enquêtes auprès des ménages à Statistique Canada et favorise l'intégrité de l'ensemble du système de statistiques sociales.

D'autres données produites par le Programme du recensement répondent également à des lois clés. Le contenu sur les langues officielles est un exemple où il existe une exigence législative explicite d'utilisation de données du recensement pour des variables précises sur les langues dans laquelle on énonce au sous-alinéa 3a)(ii) que la méthode d'estimation de la « population de la minorité francophone ou anglophone » est en fonction « après la publication des données du recensement de la population de 1991, des données du plus récent recensement décennal de la population qui sont publiées… » (Règlement sur les langues officielles – communications avec le public et prestation des services, DORS/92-48). Le Programme du recensement fournit des données pour de petites régions et pour de petites populations où il n'y a pas de sources de données de rechange. Par exemple, Ressources humaines et Développement des compétences Canada, la Commission de la fonction publique et le Secrétariat du Conseil du Trésor ont déclaré que le Règlement sur l'équité en matière d'emploi exige des données sur les Autochtones et les minorités visibles qui ne sont pas offertes dans les bases de données administratives, mais qui sont fournies par le Programme du recensement.

La qualité des données du Programme du Recensement de 2011 n'a pas été pleinement évaluée, et l'évaluation de la qualité des données se poursuivra effectivement pendant de nombreux mois, à mesure que Statistique Canada effectue les différentes étapes de l'évaluation menant à la diffusion de l'information. Cependant, certains résultats provisoires peuvent éclairer la discussion pour 2016.

Le taux de réponse provisoire^{Note de bas de page 4} du Recensement de 2011 se situait à 98,1 % à l'échelle nationale, un point de pourcentage de plus que le taux de réponse définitif du Recensement de 2006. Le taux de réponse provisoire^{Note de bas de page 5} de l'ENM de 2011 s'établissait à 69,3 % à l'échelle nationale, au-dessus du taux prévu de 50 % et suivant la tendance des autres enquêtes à participation volontaire de Statistique Canada. Près de 54 % des ménages canadiens ont rempli leur questionnaire du Recensement de 2011 par Internet. Environ 64 % de l'ensemble des répondants de l'ENM ont décidé de répondre à l'ENM en ligne.

Le taux de réponse provisoire de l'ENM se situant à 69,3 %, le taux de réponse définitif de l'ENM qui sera obtenu après le traitement n'atteindra pas le niveau du taux de réponse définitif du questionnaire complet du Recensement de 2006 de 93,5 %. Selon les premières indications, Statistique Canada observe que parmi les personnes qui ont répondu à l'ENM de 2011, moins nombreuses sont celles qui ont répondu à toutes les questions que dans le cas du questionnaire complet du Recensement de 2006.

On ignore à ce stade-ci quelle sera l'incidence de la non-réponse sur la qualité des données de l'ENM, en particulier pour les petites régions géographiques et les petites populations, et dans quelle mesure cette qualité répondra aux besoins des utilisateurs. Statistique Canada a mis en œuvre des mesures pendant la collecte et le traitement afin d'atténuer l'incidence de la non-réponse sur les estimations de l'ENM.

Approche réalisable pour le Programme du Recensement de 2016

Statistique Canada a étudié trois grands types d'approches méthodologiques utilisées sur la scène internationale (CEE-ONU, 2006 et 2007) pour le Programme du Recensement de 2016 : l'approche du recensement traditionnel, l'approche du recensement fondé sur des registres administratifs existants et l'approche du recensement employant une mesure continue.

L'approche du recensement traditionnel consiste à recueillir des caractéristiques de base auprès de toutes les personnes et les unités de logement (dénombrement complet) à un moment précis. Des caractéristiques plus détaillées peuvent être recueillies auprès de l'ensemble de la population ou d'un échantillon. Les modes de collecte peuvent comprendre les interviews sur place (approche par intervieweur), les questionnaires papier à remplir soi-même, les interviews par téléphone (assistées par ordinateur ou non) et la réponse par Internet. Certaines données peuvent être remplacées par des données administratives pour alléger le fardeau du répondant ou pour améliorer la qualité. L'approche du recensement traditionnel demeure la méthode de recensement la plus utilisée dans le monde^{Note de bas de page 6} et est celle utilisée par le Programme du recensement canadien.

L'approche du recensement fondé sur des registres administratifs existants repose au moins sur un registre de la population et un registre des immeubles ou des logements pour produire les caractéristiques générales de toutes les personnes et les unités de logement à un moment de référence précis. On peut obtenir des caractéristiques plus détaillées en faisant un couplage avec d'autres registres administratifs existants ou d'autres sources de données administratives (p. ex., sur la scolarité et l'emploi) ou en menant des enquêtes, que ce soit par dénombrement complet ou par échantillon. Cette approche est utilisée dans les pays scandinaves et est de plus en plus répandue dans d'autres pays d'Europe^{Note de bas de page 7}.

L'approche du recensement employant une mesure continue recueille des caractéristiques auprès des personnes et des unités de logement, où une partie ou la totalité de la collecte est effectuée en continu. Elle implique une forme d'échantillon rotatif. Les modes de collecte peuvent varier, comme les interviews sur place (approche par intervieweur) et par téléphone (assistées par ordinateur ou non) ainsi que l'envoi par la poste. Certaines données pourraient être remplacées par des données administratives pour alléger le fardeau du répondant ou pour améliorer la qualité. Les données recueillies en continu doivent être regroupées pour produire des estimations à différents niveaux de géographie. Par conséquent, les estimations ne sont pas des estimations ponctuelles traditionnelles; elles représentent plutôt des moyennes mobiles sur une période donnée. Les États-Unis et la France sont les deux pays dignes de mention qui ont adopté cette approche. Les États-Unis effectuent toujours leur recensement décennal traditionnel pour recueillir les caractéristiques générales de la population et des unités de logement, mais les caractéristiques plus détaillées sont recueillies par l'American Community Survey au moyen d'un échantillon mensuel d'adresses (U.S. Census Bureau, 2009). La France n'a pas conservé de recensement traditionnel et effectue ce que l'on appelle un recensement en continu. Pour les petites communes (municipalités de moins de 10 000 résidents), un recensement complet est réalisé tous les cinq ans par rotation. Pour les grandes communes, (10 000 résidents ou plus), un échantillon de 8 % des adresses est sondé chaque année (Godinot, 2005).

En s'inspirant des travaux réalisés précédemment par Royce (2011), Statistique Canada a évalué si les conditions nécessaires à l'utilisation de chaque approche étaient susceptibles d'être atteintes à temps pour le Programme du Recensement de 2016. Les résultats de cette évaluation indiquent que des trois approches examinées, l'approche du recensement traditionnel est la seule méthodologie viable pour le Programme du Recensement de 2016.

Les conditions nécessaires pour la réalisation d'une approche de recensement traditionnel devraient se maintenir en 2016 au Canada. Le degré de collaboration du public au recensement (obligatoire) demeure à des niveaux élevés. Bien que la réponse à l'ENM soit comparable à celle des autres enquêtes auprès des ménages à participation volontaire de Statistique Canada, il faudra effectuer des études plus poussées une fois que l'évaluation de la qualité des résultats de l'ENM sera terminée afin de déterminer dans quelle mesure l'ENM a pu fournir des estimations d'une qualité suffisante pour les petites régions géographiques et les petits groupes de population.

Le Canada ne répond pas aux conditions nécessaires pour une approche de recensement fondé sur des registres administratifs existants. Plus précisément, cette approche nécessite un registre de la population et un numéro d'identification personnel universel, deux éléments qui n'existent pas au Canada et qui ne devraient pas voir le jour à court ou à moyen terme. Dans une réponse écrite à Statistique Canada, la commissaire à la protection de la vie privée du Canada et les commissaires à la protection de la vie privée provinciaux et territoriaux ont clairement exprimé de sérieuses préoccupations à l'égard de la création d'un registre de la population et d'un numéro d'identification personnel au Canada (Commissaire à la protection de la vie privée du Canada, 2011).

L'adoption d'une approche de recensement employant une mesure continue n'est pas réalisable non plus pour le prochain Programme du recensement. Pour remplacer la totalité ou une partie du Programme du Recensement de 2016, il faudrait que ce genre de méthodologie soit en place d'ici à 2012 de sorte que les estimations pour tous les niveaux géographiques requis puissent être produites à partir de 2017, c.-à-d. à la même période que le Programme du recensement traditionnel de 2016. La France et les États-Unis ont confirmé à Statistique Canada l'importance des discussions préalables et poussées avec les intervenants du recensement et les responsables de l'élaboration des politiques. Aucun financement n'a été alloué à la consultation, à l'élaboration et à la mise à l'essai d'une enquête à mesure continue à ce stade-ci.

La voie de l'avenir repose sur l'équilibre entre la pertinence, la qualité, le fardeau du répondant et la protection de la vie privée qui devra être examiné dans le cadre du processus de détermination du contenu pour le Programme du recensement. Pour 2016, des intervenants externes seront consultés sur leurs utilisations des données pour déterminer les exigences relatives à la pertinence (y compris l'actualité) et à la qualité. Plus précisément, les priorités seraient attribuées en fonction du degré d'importance du besoin de l'utilisateur. Les résultats de la consultation seraient examinés dans le contexte du fardeau du répondant, des préoccupations sociétales relatives à la protection de la vie privée et d'autres considérations, comme les coûts, dont doit tenir compte Statistique Canada. Les résultats de cette évaluation pourraient se traduire par le fractionnement du contenu en questions à poser dans le cadre d'un dénombrement complet, en questions à ne pas poser dans le cadre du Programme du Recensement de 2016 et, éventuellement, en questions à poser à un échantillon. Le contenu du Recensement de 2016 continuera d'être prescrit par le gouverneur en conseil.

Autres orientations pour 2016 et les années subséquentes

Comme c'est habituellement le cas après un cycle du Programme du recensement, Statistique Canada passe présentement en revue toutes ses opérations et apportera des améliorations et réalisera des éfficacités dans la mesure du possible. Voici trois exemples :

Le Registre des adresses a permis au Programme du Recensement de 2011 d'envoyer par la poste des lettres et des questionnaires à près de 80 % des logements privés au Canada. Les travaux se poursuivent afin de continuer d'améliorer la couverture du Registre des adresses en vue du Programme du Recensement de 2016, y compris la vérification ciblée sur le terrain et l'utilisation de sources de données administratives. Statistique Canada collabore avec des intervenants externes en vue de déterminer la meilleure façon de gérer les disparités régionales des adresses. Statistique Canada collaborera en outre avec la Société canadienne des postes pour optimiser l'utilisation des adresses municipales en vue d'élargir la méthodologie de l'envoi par la poste pour le Programme du Recensement de 2016.

Internet est devenu le principal mode de collecte pour le Programme du recensement; près de 80 %^{Note de bas de page 8} des ménages canadiens ont actuellement accès à Internet. En 2011, près de 54 % des ménages canadiens ont rempli leur questionnaire du Recensement de 2011 par Internet, ce qui représente une hausse marquée par rapport à la proportion de 18 % au Recensement de 2006. Par ailleurs, environ 64 % de tous les répondants de l'ENM ont choisi de répondre à l'ENM en ligne. Internet étant maintenant le principal mode de collecte, Statistique Canada étudie actuellement les possibilités qui s'ouvrent pour des activités telles que la conception des questionnaires et le traitement des données.

Bien que l'approche du recensement fondé sur des registres administratifs existants ne soit pas réalisable au Canada à l'heure actuelle, l'utilisation de données administratives dans le contexte d'un Programme du recensement traditionnel peut néanmoins alléger le fardeau du répondant et améliorer la qualité. Depuis plusieurs cycles du Programme du recensement, Statistique Canada utilise des données administratives pour le Registre des adresses, pour l'évaluation de la qualité et comme substitut aux questions (c.-à-d. sur le revenu). L'organisme continuera d'examiner la possibilité d'utiliser des sources nouvelles ou existantes de données administratives pour le Programme du Recensement de 2016.

Le présent rapport décrit entre autres l'évolution du Programme du recensement canadien depuis 1871 et la façon dont le contenu, les méthodes et les pratiques d'assurance de la qualité se sont adaptés à la transformation de la société. Les cycles à venir pourraient également évoluer et profiter du cycle traditionnel de cinq ans du Programme du recensement pour évaluer et mettre à l'essai de nouvelles méthodologies et technologies. Ces dernières portent souvent des fruits seulement après quelques cycles, comme ce fut le cas en 2011 lorsqu'Internet, après deux cycles de mise à l'essai et de mise en œuvre progressive, a supplanté le papier comme principal mode de collecte. Le Programme du Recensement de 2011 a également vu la transformation du questionnaire complet obligatoire en Enquête nationale auprès des ménages à participation volontaire.

Selon les conclusions de ce rapport, la seule approche viable pour 2016 est l'approche du recensement traditionnel. Des recherches relatives à des méthodologies de rechange devraient continuer à long terme, au-delà du prochain cycle du Programme du recensement. À ce jour, les recherches indiquent qu'à moins de changements considérables dans le contexte canadien, bon nombre des enjeux relatifs aux approches de rechange persisteront en 2021 et plus tard. Par exemple, la discussion sur un registre de la population et un numéro d'identification personnel a soulevé de sérieuses préoccupations chez la commissaire à la protection de la vie privée du Canada et ses homologues des provinces et des territoires. En outre, les intervenants du Programme du recensement n'ont démontré aucun intérêt en ce qui a trait à l'approche d'un recensement employant une mesure continue. De plus, le calendrier et les coûts d'élaboration des approches du recensement autres que le recensement traditionnel sont considérés comme assez lourds.

Si des changements sont envisagés pour 2021 ou même pour des cycles ultérieurs, la recherche demeure par conséquent importante. Un élément clé de cette recherche inclura une utilisation accrue des données administratives dans le Programme du recensement et dans le Programme des estimations de la population pour réduire le fardeau du répondant ou améliorer la qualité et l'efficacité. Cette recherche visera l'examen de la perspective d'accroître l'utilisation des fichiers de données administratives existants et l'exploration de partenariats en vue d'en utiliser d'autres, conformément aux politiques et directives relatives à la protection de la vie privée.